Come progettare un fallimento con 194 miliardi

Che gli italiani spendano più di quello che guadagnano è quasi un luogo comune. Ma cosa succede quando è l'Unione europea a progettare esattamente questo meccanismo per 194 miliardi?

La Commissione europea ha tagliato le stime di crescita per l'Italia: +0,4% nel 2025, +0,8% nel 2026. Penultimi in Europa quest'anno, ultimi il prossimo. Nel frattempo, il PNRR procede tecnicamente bene: 337 obiettivi raggiunti su 621, 64 miliardi già spesi, sesta rata incassata.

Ecco il paradosso: i soldi si spendono, i target si raggiungono, ma la crescita non arriva. Come è possibile?

La risposta sta nell'architettura degli incentivi. Il PNRR è un caso da manuale di mechanism design fallito. Non perché i fondi restano inutilizzati, ma perché la struttura degli incentivi produce esattamente l'outcome opposto a quello desiderato.

Chi ha progettato questo sistema

La scadenza del 2026 non è stata decisa dall'Italia. È nel Regolamento europeo che istituisce il Recovery and Resilience Facility, approvato dal Parlamento e dal Consiglio UE nel febbraio 2021. Vale per tutti i 27 paesi membri.

La logica originale aveva senso nel contesto pandemico del 2020-2021. L'Unione europea raccoglieva per la prima volta debito comune per 750 miliardi. Era un gesto politico storico che richiedeva dimostrazione rapida di efficacia. I fondi dovevano produrre stimolo economico veloce per contrastare la recessione COVID. Da qui la timeline: tutti i fondi impegnati entro fine 2023, tutti i pagamenti completati entro dicembre 2026.

Il problema è che quella logica emergenziale, razionale per uno stimolo anticiclico rapido, diventa controproducente quando l'obiettivo dichiarato è "trasformare strutturalmente il paese". Le riforme vere richiedono anni di implementazione conflittuale. La giustizia civile non si riforma in cinque anni. La pubblica amministrazione non cambia cultura organizzativa in un quinquennio compresso.

La Commissione europea stessa ha riconosciuto il problema. A fine 2024, solo il 28% dei milestone e obiettivi europei era stato completato. Fitto ha dichiarato che "la scadenza è impossibile da cambiare" perché richiederebbe unanimità dei 27 paesi più modifica del regolamento. Nel giugno 2025 si è discussa una proroga al 2028, ma il danno di design era già fatto: per quattro anni, ogni paese ha ottimizzato per "spendere entro 2026" invece che per "trasformare davvero".

Ecco l'architettura del fallimento: hai progettato un sistema con logica da stimolo keynesiano rapido (corretta per contrastare recessione acuta) e lo hai applicato a obiettivi di trasformazione strutturale (che richiedono tempi lunghi e conflitto politico). Quando comprimi timeline strutturali in urgenza emergenziale, ottieni spesa rapida senza trasformazione.

Perché nessuno ha fermato questo design

La domanda naturale è: se il design aveva problemi strutturali evidenti, perché è passato comunque? La risposta rivela come logiche politiche prevalgano sistematicamente su razionalità economica quando la pressione è massima.

Molti l'hanno capito benissimo. Tecnocrati che avevano lavorato sui Fondi Strutturali europei 1994-2006 avevano visto esattamente questo schema produrre esattamente questi rilsutati: miliardi spesi, trasformazione minima. Ma quella experienza aveva zero peso politico nel momento della decisione.

Nel 2020-2021 stavano operando logiche incompatibili che dovevano convivere tutte nello stesso strumento:

Il Nord Europa voleva garanzie. Se raccogliamo debito comune per la prima volta nella storia UE, servono condizionalità rigorose che garantiscano che i paesi del Sud non sprecheranno i nostri soldi. Da qui le 528 condizioni per l'Italia, i milestone, i target verificabili. La narrazione politica interna ai paesi contributori netti richiedeva controlli stretti visibili.

Il Sud Europa voleva liquidità immediata. Abbiamo bisogno di soldi adesso per non collassare economicamente post-COVID. Da qui l'urgenza temporale, la necessità di far arrivare fondi rapidamente. Ogni mese di ritardo significava recessione più profonda e pressione politica interna crescente.

La Commissione doveva dimostrare successo politico. Questo è debito comune storico. Se fallisce, l'Unione perde credibilità per decenni e il progetto europeo subisce un colpo forse fatale. Dobbiamo mostrare che funziona rapidamente. Da qui la necessità di target raggiungibili e formalmente misurabili che permettessero di dichiarare successo.

I governi nazionali avevano incentivi elettorali immediati. Devo mostrare grandi numeri alla mia opinione pubblica velocemente, prima delle prossime elezioni. Da qui la preferenza per progetti visibili rapidamente invece di riforme dolorose che producono benefici tra dieci anni ma conflitto adesso.

Risultato: hai progettato un sistema che soddisfa tutti questi vincoli politici simultaneamente, ma che per design non può ottimizzare per trasformazione reale. Il compromesso politico necessario ha prodotto un optimum locale su soddisfazione degli stakeholder, non un optimum globale sul risultato economico.

Il principale agent problem invisibile

C'è un classico problema di agenzia nascosto nell'architettura. Il Principal (Unione europea, contribuenti netti del Nord) vuole trasformazione strutturale vera che giustifichi il debito comune. L'Agent (governi nazionali) vuole catturare i fondi con minima discontinuità politica interna e massima visibilità elettorale.

Il design doveva accontentare entrambi. La soluzione tecnica è stata: condizionalità formalmente rigorose ma verificabili principalmente su procedure e spesa, non su outcome trasformativi reali. Così il Nord Europa poteva dire ai propri elettori "abbiamo messo controlli stretti" e il Sud Europa poteva dire ai propri "abbiamo ottenuto i soldi senza troppe interferenze sulla sovranità nazionale".

Ma verificare "hai approvato la legge di riforma della giustizia civile" è radicalmente diverso da verificare "i processi civili ora durano effettivamente la metà". Il primo è misurabile formalmente e rapidamente, perfetto per rate semestrali. Il secondo richiede anni di osservazione empirica e potrebbe mostrare fallimento quando politicamente è troppo tardi per correggere.

Il sistema ha quindi selezionato naturalmente per condizionalità formali (leggi approvate, progetti avviati, fondi allocati) invece che sostanziali (risultati economici misurabili, competitività recuperata, crescita generata). Questo soddisfa i vincoli politici di tutti gli attori ma garantisce che la trasformazione vera resti opzionale.

Il collective action problem

C'è un livello più profondo. Anche chi vedeva il problema non poteva bloccarlo. Ammettere pubblicamente "sappiamo già che questo design non funziona basandosi su precedenti storici" sarebbe stato politicamente impossibile mentre stavano cercando di vendere il Recovery Fund come successo storico e gesto di solidarietà europea nel momento più buio.

Nessun singolo attore (né paese né istituzione) poteva fermare il processo per dire "fermiamoci e riprogettiamo meglio". Perché chi avesse bloccato sarebbe stato accusato di sabotare la solidarietà europea nel momento di massima crisi, di anteporre tecnicismi al salvataggio delle economie, di paralisi mentre i cittadini soffrivano.

Si crea un equilibrio perverso dove tutti sanno che il design è subottimale, ma nessuno può deviare unilateralmente. Proporre modifiche sostanziali avrebbe riaperto negoziati che avevano richiesto mesi di compromessi dolorosi. Il rischio di far collassare tutto l'accordo superava il beneficio di migliorare il design.

"la perfezione è menica del fare" diventa il mantra. Meglio un piano imperfetto approvato in sei mesi che uno perfetto discusso per tre anni mentre le economie affondavano. E quella decisione pragmatica del 2021 ha bloccato tutti in un design subottimale per cinque anni, perché modificarlo ex post richiede la stessa unanimità impossibile che l'ha generato.

Il meta-Goodhart politico

C'è un ultimo livello. Quando "approvare il Recovery Fund velocemente" diventa il target politico dominante (perché serviva unità europea simbolica nel momento più buio del COVID), il design ottimale tecnico cede necessariamente a quello politicamente fattibile.

La metrica di successo è diventata "abbiamo approvato un piano storico di 750 miliardi in tempo record" invece di "abbiamo progettato un meccanismo che trasformerà strutturalmente le economie europee". Una volta che quella prima metrica diventa il target, quella metrica cessa di misurare qualità del design.

Hai un caso dove razionalità politica individuale di ogni attore (approva velocemente per mostrare successo, cattura fondi con minimo rischio politico interno, dichiara vittoria su condizionalità formali) produce irrazionalità economica collettiva (design che non può generare trasformazione vera).

Non è incompetenza. Non è mancanza di expertise. È la struttura degli incentivi politici in situazione di crisi acuta che seleziona sistematicamente contro il design economicamente ottimale. Quando il tempo è la variabile critica e il consenso politico è fragile, la qualità del mechanism design diventa secondaria rispetto alla fattibilità dell'accordo.

Sapevano. Ma erano intrappolati.

Il meccanismo invisibile

Quando progetti un sistema di finanziamento con deadline stringenti e condizionalità rigide, stai progettando un set di incentivi. Ogni attore nel sistema (ministero, regione, comune, fornitore) risponderà razionalmente a quegli incentivi. Il problema è che razionalità locale produce irrazionalità sistemica.

L'incentivo dominante del PNRR non è "trasforma il paese". È "non perdere i miliardi". Questa differenza, apparentemente sottile, cambia tutto.

Quando il rischio primario è la perdita dei fondi, ogni livello amministrativo va in modalità difensiva. La burocrazia ottimizza per "soddisfare il minimo richiesto per non perdere il finanziamento" invece che per "massimizzare l'impatto trasformativo". È perfettamente razionale se sei un dirigente con responsabilità sul completamento nei tempi. È disastroso se l'obiettivo era cambiare il paese.

Si crea quello che in game theory chiamiamo un equilibrio di Nash perverso. Ogni attore, agendo razionalmente secondo i propri incentivi, produce un outcome collettivo pessimo:

Il ministero propone progetti facilmente completabili. Rinnovare l'esistente batte riforme strutturali rischiose. La regione sceglie interventi low-risk che sa già gestire. Innovazione amministrativa richiede tempo, meglio infrastrutture tradizionali. Il comune preferisce progetti standard già usati altrove. Sperimentare significa rischiare ritardi. Il fornitore offre soluzioni già testate. Customizzare per vera trasformazione allunga i tempi.

Risultato: montagne di spesa, minima trasformazione sistemica.

L'obiettivo diventa il problema

C'è un principio in economia che spiega questo meccanismo: la legge di Goodhart. Quando una misura diventa un target, cessa di essere una buona misura. Nel caso del PNRR, "spesa entro deadline" è diventato il target. Quindi quella metrica ha cessato di misurare ciò che dovrebbe: la trasformazione del paese.

La macchina burocratica esistente, non riformata a monte, ha un bias automatico verso l'allocazione delle risorse su progetti rapidamente spendibili ma a basso impatto sistemico. Perché cambiare se stessi è doloroso, rischioso, lento. Molto più sicuro catturare i fondi channeling verso ciò che si sa già fare.

Questo non è cinismo. È behavioral economics applicata. Loss aversion (evitare perdite) è un driver più potente di cercare guadagni trasformativi. Quando il setup degli incentivi mette la perdita dei fondi come rischio primario, hai progettato un sistema che premia il conservatorismo amministrativo.

Lo schema non è nuovo

Ho visto questo film già due volte. Fondi Strutturali europei 1994-2006: miliardi spesi, trasformazione minima delle regioni target. Obama Stimulus Package 2009: rapidamente allocato, impatto strutturale limitato. Tutti i "use it or lose it" funding schemes producono lo stesso outcome.

Il problema non è la quantità di denaro. È l'architettura temporale e degli incentivi. Quando comprimi tempi di implementazione e metti come condizionalità primaria la velocità di spesa, hai garantito che il sistema ottimizzerà per quella variabile a scapito di tutte le altre.

Le riforme vere (quelle che sbloccano crescita) richiedono conflitto, negoziazione, resistenza superata. Richiedono tempo. Un sistema progettato per velocità di spesa seleziona automaticamente contro le riforme dolorose ma necessarie.

Come si sarebbe dovuto progettare

L'alternativa esisteva. Invece di "quanto spendi quanto velocemente", il sistema andava strutturato su "quali blocchi sistemici hai rimosso".

Metriche di output trasformativo verificabili: tempo medio per autorizzazioni edilizie ridotto del 50%, contenzioso amministrativo dimezzato, giorni per apertura impresa sotto soglia europea. Pagamento legato non alla spesa ma al raggiungimento di questi indicatori di sblocco strutturale.

Agenzie di implementazione extra-burocratiche: team con autorità temporanea per bypassare la patologia amministrativa esistente. Non riformare la burocrazia dall'interno mentre deve implementare. Creare strutture parallele con skin in the game su risultati trasformativi.

Incentivi asimmetrici per rischio: premio doppio per progetti ad alto rischio trasformativo completati con successo, penalità minima per fallimenti se ben documentati. Così selezioni per azzardo calcolato invece che per conservatorismo difensivo.

Il problema è che questo design richiede accettare ritardi possibili in fase iniziale. Richiede spiegare a Bruxelles che la trasformazione vera non segue timeline lineari. Richiede coraggio politico di dire "preferisco spendere meno ma meglio" quando l'incentivo politico è "mostrare grandi numeri rapidamente".

Dove stiamo andando

Basandosi su schemi analoghi storici, l'outcome probabile è: a metà 2026 avremo speso la quasi totalità dei fondi, raggiunto quasi tutti i target formali, celebrato il successo dell'implementazione tecnica. E avremo una crescita strutturale marginale, perché i fondi saranno andati prevalentemente a rinnovare infrastrutture esistenti, digitalizzare procedure che restano complesse, finanziare progetti che potevano partire comunque.

La vera trasformazione (giustizia che funziona, burocrazia che non blocca, sistema che attrae investimenti per competitività intrinseca) sarà rimandata. Ancora.

Non è questione di competenza delle persone. È questione di architettura degli incentivi. Hai progettato un sistema che premia comportamenti che producono l'outcome opposto dichiarato. Poi ti sorprendi quando funziona esattamente come progettato.

La lezione per chiunque debba progettare grandi programmi di finanziamento è semplice: prima di chiedere "quanti soldi", chiedi "quali comportamenti questo sistema di incentivi seleziona naturalmente". Perché otterrai esattamente quei comportamenti. Sempre.